期刊精粹 |【抢先版】英格兰美丽乡村的守护者CPRE
【编者按】为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《英格兰乡村保护委员会及乡村保护运动对中国乡村规划和发展的启示》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。
一、CPRE简介
英格兰乡村保护委员会和乡村保护运动（CPRE: Council for the Preservation of Rural England, Council for the Protection of Rural England, Campaign to Protect Rural England）由时任卫生部规划主管大臣的内维尔·张伯伦在伦敦的一次英国皇家建筑师预备会议上发起倡议，之后由帕特里克·艾伯克隆比爵士（时任英国皇家城市规划学会主席）和盖·道伯尔（时任英国皇家建筑师协会主席和艺术委员会主席）于1926年共同负责建立。作为最早倡导绿隔政策的公益组织，CPRE在其成立后90年的历程中以“促进和强化乡村特色、保护乡村免受破坏性开发、汇聚和强化乡村支持力量”为目标，是英格兰最具影响力且受人尊敬的环保团体。
CPRE为营造美丽宜居（Beautiful and living）的乡村而开展运动，通过“提升英格兰乡村的美丽（beauty）、宁静（tranquility）、多样性（diversity）”，使城镇和乡村成为更理想的居住、工作和享受场所。CPRE始终秉持以下四点规划理念：（1）规划应当具有生态和社会双重方面的重要性；（2）都市和乡村的内部联系是平衡两者的关键；（3）乡村景观美丽、平静和陶冶性情的本质应当得到保护；（4）寻求区域的个性化发展以及土地的附加值。
CPRE早期的工作内容主要为：控制沿干道的带状发展、划定绿隔、新城建设以及在郊野和自然风景极佳的地区建立国家公园。如今，CPRE已非单纯重视“乡村保护”（Preservation改为Protection），而是领域广泛的公众运动（Campaign）（表1）。
表1 CPRE当前关注的相关领域及主要理念和行动
资料来源：作者根据CPRE官网（http://www.cpre.org.uk）资料整理
CPRE经历了由精英阶层主导向平民化参与转型的过程。成立早期，CPRE成员构成有明显的“精英化”倾向（如爵士、议员），具有显赫地位和社会影响力。1960年代，CPRE的构成转为中产阶级主导，宣传保护理念、教育广大民众，影响各级规划的制定逐渐成为工作导向。2015年，CPRE拥有约5.5万名成员和支持者，多级网络结构涉及英国社会各阶层。如今，CPRE设有国家办公室、区域和郡分支机构、地方工作小组，以便在英国行政体系的各个层级开展行动。
二、CPRE的工作模式与策略
CPRE充分发挥了非政府机构的优势，传承英国公民社会传统，借助政治过程中的公众参与条款，以专业角度切入，重构了“公众—议会—政府”的博弈关系（图1）。
图1 CPRE的开展乡村保护运动的工作模式
CPRE一直活跃在公众视野，通过多样化的出版物传播乡村保护理念，引导公众参与规划决策。绿隔研究是典型代表：2009年，CPRE对1754位英国公民开展访谈，通过抽样调查的方式了解统计公民对于绿隔的意识与态度、重要性认同、需求与发展建议等，为监测公众与绿隔的关系提供了可靠的数据。其注明出版物包括2010年出版的《绿隔：一个更加绿色的未来》（Green Belts: A Greener Future，图2）和2012出版的《绿隔：再开发的威胁？》（Green Belts: Under Renewed Threat?）。
图2 威胁英国城市周边绿隔的潜在开发项目分布
资料来源：Green Belts: A Greener Future (2010)；图中信息为作者翻译
CPRE地图（CPRE Maps）则是近年来推出的全新宣传媒介。CPRE选取公众关切且易懂的“宁静指数”和“暗夜指数”（图3）进行可视化表达，结合公众对自身生活环境的认知，介绍绿隔、国家公园、突出自然景观等保护政策。
图3 英格兰地区CPRE地图
资料来源：http://maps.cpre.org.uk/
将行动理念落实为政策立法是CPRE工作的核心。得益于英国代议制政治传统和成熟的民意表达渠道，以及以此为基础的规划制度设计，CPRE的各级组织有了开展行动的法律基础和政策抓手，利用关键节点对议员本人和立法项目开展“游说”工作（表2）。如2015英国大选当中，CPRE发布《为乡村而战》（Stand up for the countryside）宣言，呼吁各竞选党派在竞选纲领中重视乡村保护，向选民承诺相关政策条件。最终，参选的5个主要党派中，有4个都正面回应了CPRE的规划理念。
表2 CPRE对于英国城乡规划立法的贡献
根据英国规划体系【2011年，英国颁布《地方主义法》(Localism Act), 国家规划政策框架(NPPF: National Planning Policy Framework)取代之前的政策指导文件(PPG和PPS), 区域规划(RSS)被取消，地方规划(LDP: Local Development Plan)被强化，新设立邻里规划(NP: Neighbourhood Plan), 精简了规划层级，增强了社区和地方自主性】（图4），CPRE国家办公室主要“游说”议会（Westminster）和中央政府（Whitehall），影响国家规划政策框架审议及投票。区域和郡分支机构，针对地方发展规划开展行动，同时监督国家和地方规划的实施。地方工作小组参与社区邻里规划的制定，同时审查规划申请，反对其中不合适的提案。
图4 CPRE与英国自上而下规划政策的关系图
CPRE从专业角度切入的评估报告是说服公众和政策制定者最有力的依据。其主要手段是对规划方案进行综合性环境评价，为居民、政府参与规划决策提供技术分析。如，CPRE曾在1957年阻止了英国计划建造的第一条高速公路M1，保护了莱斯特郡（Leicestershire）查恩伍德（Charnwood）的大片古森林。当前，连接伦敦、伯明翰、利兹、曼彻斯特的高速铁路计划HS2是CPRE关注的重点。CPRE特别制作了专题网站，整合技术数据开展景观影响评估（Landscape Impact）、施工影响评估（Construction Impact）和运作影响评估（Operational Impact），并以可视化地图界面展示（图5）。CPRE深度参与了该项目必要性、可行性的公众讨论，有力地影响了线路规划和其他关键决策。
资料来源：http://hs2maps.com；图中信息为作者翻译
三、CPRE对中国乡村规划和发展的启示
1 认知乡村价值，重塑社会观念
“生态文明”发展理念，“望得见山、看得见水、记得住乡愁”要求，“创新、协调、绿色、开放、共享”发展基调，都包含中央政策对乡村价值的重新定位，是自上而下引导社会观念的尝试。可喜的是，“返乡”潮流逐渐兴起，乡村非政府组织逐渐活跃，他们奔走于城乡，宣传乡村价值、推动乡村保护。乡村规划应以乡村可持续发展为出发点和归宿，综合物质、文化、生态空间规划，彰显乡村价值，重塑社会观念。
2 推动乡村法制化管理，常态化监督
我国乡村保护与发展有赖于相关文化保护、建设管理、土地管理法律法规的完善。要发挥社会主义制度中人大、政协职能，以农业与农村委员会为主体，拓宽意见渠道，人民代表真正代表人民，科学论证提出提案，加强执法监督。要建立科学合理的评价体系，借助第三方机构编制可行性报告、环境影响评估，避免“走过场”。设置科学合理的公众参与平台，增强群众与政府互信，让规划真正成为各方博弈和妥协过程的起点。
3 引入非政府组织，科学化参与规划过程
CPRE的经验证明了乡村规划与发展过程中，独立的NGO组织，能为提供独立的专业咨询、信息传达以及实施评估，担当公共代言人促成社会共识。我国掌握“政策制定者的语言”和“环保主义者的语言”的社会力量非常薄弱，其对立法及规划政策的影响则更微乎其微。在推进依法治国，建设社会主义法治国家进程中，仍需着重培养关注乡村、立足本地的NGO组织，有助于消弭政府与公众的误解，引导和动员社会力量。
注：文中未注明来源的图表均为作者根据相关资料整理绘制
作者：万涛，清华大学建筑学院博士研究生，生态规划与绿色建筑教育部重点实验室，首都区域空间规划研究北京市重点实验室
吴纳维，清华大学建筑学院博士研究生，生态规划与绿色建筑教育部重点实验室，首都区域空间规划研究北京市重点实验室
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